Desde abril de 2025, o comércio internacional vem sendo regularmente sacudido por ondas sísmicas na forma de tarifas que o governo dos Estados Unidos estabelece para a importação de todo tipo de bens e produtos. No total, estima-se que mais de 180 países e territórios tiveram grande parte das suas exportações aos Estados Unidos submetidas a, pelo menos, uma tarifa geral de 10%.
No caso do Brasil, só este ano sofremos a imposição de duas novas tarifas, com alíquotas de 25% e 12,5%. Ambas foram estabelecidas sobre uma lista determinada de produtos e embasadas por uma variedade de acusações que inclui desmatamento ilegal, problemas de propriedade intelectual e falhas no combate à importação de produtos fabricados com mão de obra forçada.
Porém, um dos conflitos comerciais mais graves a emergir nos últimos tempos envolveu um dos mais tradicionais parceiros dos EUA, o Canadá. Desde agosto, as empresas canadenses passaram a enfrentar tarifas que chegam aos 50%. O país respondeu na mesma moeda, impondo tarifas pesadas a diversos produtos importados dos EUA. O primeiro-ministro do Canadá, Mark Carney, comparou a situação entre os dois países a uma guerra econômica e declarou: “Você está em uma guerra quando é atacado. Nós fomos atacados.”
As guinadas na política econômica dos Estados Unidos são o foco dos estudos de Neusa Maria Pereira Bojikian. Doutora em Relações Internacionais pelo Programa de Pós-graduação em Relações internacionais Santiago Dantas, ela é pesquisadora do Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia para Estudos sobre os Estados Unidos (INCT-INEU), de cuja coordenação participa.
Em entrevista ao Jornal da Unesp, ela explica como a adoção da política de tarifas de Trump explicita uma mudança que vem ocorrendo nos Estados Unidos há anos e que não está limitada ao Partido Republicano ou às classes trabalhadoras que perderam poder aquisitivo. “Os Estados Unidos sempre adotaram tarifas como um elemento de política econômica. Mas o que houve foi a adoção de uma nova perspectiva de que, para concorrer com a China, a eficiência econômica precisa deixar de ser o aspecto mais importante e ser substituída pela segurança econômica”, diz. “Entre perdas e ganhos, com certeza os grandes agentes econômicos estão ganhando mesmo neste contexto.”
Por que o governo dos Estados Unidos está sendo tão duro contra um aliado tão próximo e um parceiro econômico tão importante como o Canadá?
Maria Pereira Bojikian: Há uma tendência de interpretar as tarifas impostas por Donald Trump como uma reação episódica ou como uma característica do seu estilo pessoal de governar, que é muito particular. Mas, se a gente observar a evolução da política econômica dos Estados Unidos ao longo dos últimos 15 anos, veremos que houve um deslocamento gradual de um paradigma predominante desde o fim da Guerra Fria.
Durante décadas, prevaleceu a ideia de que o comércio internacional deveria ser organizado prioritariamente segundo critérios de eficiência econômica. Esse é um modelo de comércio liberal, que é algo completamente diferente do livre comércio. Então, o comércio, até uns 15 anos atrás, era organizado segundo os critérios de eficiência econômica, liberalização dos mercados e integração das cadeias globais de valor.
Nos Estados Unidos ficavam os centros de tecnologia e inovação. Disso não abriam mão tanto os presidentes do Partido Republicano quanto os do Partido Democrata.
Porém, essa visão que privilegiava os valores da eficiência econômica, da liberalização dos mercados e da integração das cadeias globais de valor começou a ser tensionada pela competição estratégica com a China. A pandemia foi um fator muito importante, ao evidenciar fragilidades nas cadeias globais de suprimentos.
Essa visão que privilegiava os valores da eficiência econômica, da liberalização dos mercados e da integração das cadeias globais de valor começou a ser tensionada pela competição estratégica com a China. A pandemia foi um fator muito importante, ao evidenciar fragilidades nas cadeias globais de suprimentos.
A isso somaram-se depois preocupações crescentes com tecnologias críticas e, mais recentemente, os conflitos geopolíticos. Todo esse quadro contribuiu para ampliar a percepção de uma situação de ameaça aos EUA. Nessa nova perspectiva, determinados setores econômicos passaram a ser enxergados como ativos de segurança nacional.
É nesse contexto que alguns estudiosos começaram a apresentar o conceito de interdependência instrumentalizada, weaponized interdependence. Nesta visão, as interdependências econômicas entre países deixam de ser fontes de ganhos mútuos. No lugar da cooperação, entra a perspectiva de Trump de torná-las instrumentos de pressão e de exercício de poder, de formas muito agressivas. Ele leva essa lógica às últimas consequências.
Mas, veja, os Estados Unidos sempre usaram tarifas. Antes recorriam a elas contra alguns alvos principais. Agora, se tornaram um elemento geral do comércio. Além do Canadá, foram tarifados aliados históricos como certos países da Europa, o Japão e a Coreia do Sul. Ninguém está livre dessa agressividade.
E as funções que as tarifas desempenham mudaram?
Maria Pereira Bojikian: Elas cumprem diversas funções simultaneamente. Protegem determinados segmentos industriais. Ajudam a pressionar os parceiros comerciais a direcionarem investimentos produtivos para o território americano, buscando repatriar as cadeias produtivas, em um processo de verticalização das cadeias conduzido de uma forma muito mais agressiva.
E, sobretudo, as tarifas comunicam ao eleitorado que o governo está disposto a utilizar o poder do Estado para defender a economia nacional.
A questão central da aplicação de tarifas deixa de envolver a distinção entre aliados e adversários. A lógica predominante passa a ser a da segurança econômica, também muito diretamente ligada à segurança nacional.
Mas esse aspecto de uma estratégia de segurança nacional dos Estados Unidos ligada à segurança econômica não é novo. A questão comercial sempre esteve ligada a essa estratégia.
Então não chega a ser uma novidade?
Maria Pereira Bojikian: Essa forma explícita de assumir que o comércio virou uma questão de segurança nacional envolve levar às últimas consequências um arsenal de armas que os EUA sempre possuíram, mas que, vamos dizer assim, usavam de forma um pouco mais criteriosa.
Antes, em muitos momentos, ocorriam pressões fortes do Congresso para que essas armas fossem usadas. Mas aí ocorria alguma negociação, fazia-se pressão e depois se retirava a pressão. Alternavam-se o soco e o carinho para que não houvesse nenhum trauma.
Então esses instrumentos sempre foram administrados, porque o comércio feito pelos EUA nunca foi “livre”; sempre foi administrado. E foi essa nação que construiu a ordem internacional liberal no pós-Segunda Guerra.
O comércio feito pelos EUA nunca foi “livre”; sempre foi administrado. E foi essa nação que construiu a ordem internacional liberal no pós-Segunda Guerra.
E como os grandes líderes econômicos dos EUA, os grandes empresários, estão lidando com esta guinada na gestão da economia? Não ocorrem resistências?
Maria Pereira Bojikian: Não tem santo nessa história, e todos querem sair ganhando. A literatura sobre economia política internacional mostra que as políticas comerciais raramente são resultado de convicções de governantes. Na verdade, são o reflexo da ação de coalizões sociais, isto é, de interesses econômicos muito bem organizados, como os bancos ou as grandes empresas de TI. E as mudanças na economia internacional reorganizam essas coalizões domésticas. Então há autores que, em vez de separarem a política interna da política internacional, propõem que se analise o modo como as transformações externas alteram a política distributiva no interior dos países.
No caso estadunidense, a globalização produziu muitos benefícios importantes para os consumidores. A economia deles é muito voltada para o consumo. Cada pessoa chega a ter vários cartões de crédito. Então, qualquer cidadão de lá pode estar endividado, alavancado. Mas esse modelo aparentemente beneficiava o povo dos EUA. E as empresas multinacionais, incluindo as Big Techs e empresas de setores de uso intensivo em tecnologia, estavam ganhando muito bem. Mas esse modelo também gerou muitos custos, que foram concentrados em determinadas regiões e segmentos.
Muitos estudos mostram que a intensificação das importações chinesas teve efeitos persistentes sobre essas comunidades industriais estadunidenses, contribuindo para a perda de empregos e a redução dos salários. E isso em uma economia com alto nível de emprego. Mas são empregos que oferecem uma renda insuficiente para cobrir os gastos das famílias em uma sociedade muito consumista. Esses impactos econômicos tiveram consequências políticas muito importantes, e é nesse contexto que a política tarifária de Trump encontra uma base de apoio.
O primeiro grupo de apoiadores das tarifas é formado pelos trabalhadores vinculados à indústria de transformação, especialmente a setores como a siderurgia. Pertencem à velha economia, que inclui o petróleo, o setor de energia, os setores que usam uma matriz energética suja, como siderurgia, metalurgia, manufatura pesada e parte da indústria automobilística. Não significa que todos apoiem Trump, mas muitos passaram a enxergar a política comercial dele como um instrumento de defesa do emprego.
Esses grupos vieram em massa para as urnas, colocaram Trump no poder e depois o recolocaram. Mas há vários agentes econômicos que não apoiam essas políticas e estão procurando outras formas de serem recompensados. Por exemplo, a indústria de TI depende muito da China. Além da oferta de mão de obra e de engenheiros, a China representa um mercado consumidor muito potente. Então esse setor precisa o tempo todo negociar com Trump, dizendo: “Olha, vá com calma, não faça isso ou aquilo”.
Por exemplo, eles podem influenciar Trump no sentido de reduzir as regulamentações. Trump começou a desregulamentar setores, assim como Reagan havia feito ao longo de muitos anos, e Clinton também fez. Ao mesmo tempo, esses empresários podem dizer a Trump: “Não bata tão de frente com a China. Deixe de fora alguns setores, porque a gente vai precisar”. Ocorre, então, uma seleção, e o resultado é que muitos setores terminam por ficar isentos dessa guerra tarifária.
Esses empresários podem dizer a Trump: “Não bata tão de frente com a China. Deixe de fora alguns setores, porque a gente vai precisar”. Ocorre, então, uma seleção, e o resultado é que muitos setores terminam por ficar isentos dessa guerra tarifária
É difícil perceber isso, mas, no somatório entre perdas e ganhos, com certeza os grandes agentes econômicos estão ganhando mesmo neste contexto. O governo Trump é vantajoso para eles porque é um governo desregulamentador, e esses empresários não querem uma economia regulamentada. Mas os empresários fazem concessões a Trump, como se dissessem: “Vamos deixar você desmontar alguns aspectos dessa cadeia produtiva, mas outros a gente vai preservar”.
Estão tentando, de alguma forma, fazer com que essa nova configuração das cadeias produtivas, se é que elas vão ser desmontadas mesmo, não chegue a um grau que impacte os ganhos desses grandes investidores e agentes econômicos. E vão tentar retardar esse processo.
Por outro lado, é importante observar que o empresariado dos Estados Unidos está longe de ser homogêneo. Existem grandes empresas integradas a cadeias globais de valor que frequentemente se opõem às tarifas porque são dependentes de insumos importados ou operam redes internacionais de produção. Elas estão procurando administrar esse cenário. Tentam segurar Trump para que ele não meta os pés pelas mãos e arruine os seus negócios. Mas tudo isso é feito de forma muito estratégica, muito calculada.
E um terceiro componente dessa coalizão de apoio a Trump é que parte do apoio às tarifas está ligada não a interesses econômicos imediatos, mas a uma mudança na forma como se compreende a relação entre mercado e Estado.
Nos últimos anos, ganhou força essa visão segundo a qual determinadas capacidades produtivas, incluindo semicondutores, minerais críticos, produtos farmacêuticos, aço, energia e infraestrutura digital, passaram a ser consideradas ativos estratégicos.
A eficiência econômica deixa de ser o critério mais relevante. Não que fosse o único, mas anteriormente essas coisas eram conduzidas de forma muito, mas muito mais discreta. Havia um fundamentalismo de mercado que quase proibia que o governo fizesse política industrial.
Mas o governo sempre fez política industrial, só que por meio das agências governamentais, como a EPA, a NASA e outras. Dali jorrava dinheiro para fazer vários investimentos em inovação e em tecnologia de ponta e oferecer subsídios. Isso permitia aos Estados Unidos continuar dizendo ao restante do mundo que o Estado não deve entrar na economia, deve sair da área econômica.
E isso não é verdade. Porque o mercado não existe se não houver atuação do Estado. Se não houvesse um Estado forte fazendo os primeiros investimentos, investindo a perder de vista, os Estados Unidos não teriam chegado aonde chegaram.
Então a segurança econômica também passa a orientar, de forma explícita, decisões de política pública. Essa mudança ocorre não apenas entre os eleitores republicanos, mas também em setores do Partido Democrata, com diferenças importantes.
Basta citarmos diversas medidas de política industrial adotadas durante o governo Biden. Houve o CHIPS and Science Act, que é uma lei voltada para o setor de chips, semicondutores e ciência. Houve o Inflation Reduction Act, uma lei robusta que mobilizou muitos recursos, também partindo da premissa de que o Estado deveria atuar para fortalecer as capacidades produtivas consideradas estratégicas.
O que diferencia Trump, então, não é a introdução da segurança econômica como tema, mas a intensidade com que ele utiliza as tarifas como instrumento central dessa estratégia.
E um quarto elemento que citaria é menos econômico e mais político: as tarifas funcionam como símbolo. Elas comunicam a esses eleitores uma determinada narrativa sobre o papel do Estado. A narrativa diz: os chineses roubaram os nossos empregos, assim como os mexicanos. E os brasileiros estão roubando a nossa renda e os nossos mercados. Então, ele está dizendo: “Vou colocar tarifas altas porque estou protegendo vocês”. Isso tem um efeito muito forte sobre essa narrativa, que consegue arrastar esses eleitores.
Se você perguntasse de bate-pronto para um vendedor de loja nos Estados Unidos hoje — e eu fiz essa pesquisa lá em outubro e novembro de 2024, quando Trump estava disputando a eleição —, era isso que as pessoas respondiam: “Ele vai garantir meu emprego, ele vai garantir investimentos aqui”. E isso ocorria principalmente nessas regiões profundamente marcadas pela desindustrialização.
Aquelas pessoas empobrecidas disseram para mim: “Eu vou votar em Trump porque eu acredito nele. Essa senhora, a Kamala Harris, não é de confiança, ela não tem condições de nos devolver o que tivemos no passado”, referindo-se aos seus tempos áureos. Então, o efeito simbólico é tão importante quanto os resultados econômicos concretos.
Você mencionou o setor de TI. Mas há outros empresários que não são favoráveis às tarifas e estão sofrendo para lidar com elas?
Maria Pereira Bojikian: Outro grupo que frequentemente manifesta preocupação com essa política de Trump é o dos grandes varejistas e distribuidores. Esses estão sofrendo bastante.
Esses empresários sempre dependeram de importações. Como é que vão trazer para os EUA uma linha de produção para fabricar lá uma peça de jeans, ou qualquer outro produto? Os produtos que são consumidos em grande escala nos EUA são importados de todas as partes do mundo, principalmente da China.
Essas empresas varejistas tendem a enfrentar o aumento dos custos e a redução da margem de lucro. Elas são forçadas a repassar custos para os consumidores e, assim, vão perder mercado.
Empresários desses setores estão entre os grandes resistentes a essa política, e são muito vocais em suas demandas. Por isso, acabam recebendo algumas recompensas e compensações. Isso termina por aumentar a dívida pública dos Estados Unidos e afetar toda a política de juros.
Esses atores precisam apresentar uma capacidade de mediação muito maior, e a todo o tempo. Esse é um governo voluntarioso, mas, ao mesmo tempo, concessivo: ele faz concessões.
Dentro do governo há setores muito mais nacionalistas. Eles são muito mais favoráveis a uma atuação do Estado para levar de volta ao país essas cadeias produtivas. Mas há outros setores que têm interesse em que as coisas continuem a funcionar de uma forma que lhes permita continuar ganhando muito dinheiro. Aliás, como sempre ganharam.
Imagem acima: o navio Yangshan, de Cingapura, manobra no porto de Oakland, na Califórnia. Crédito: Depositphotos.