A aprovação do projeto de emenda constitucional que prevê a reforma do sistema tributário brasileiro, decorrida na última sexta-feira, 15, pôs fim a um longo debate , iniciado ainda na década de 1990, e atravancado pela pressão política de inúmeros agentes, públicos e privados, que temiam perda de receita. Entre outras mudanças a serem implementadas gradualmente, num processo que levará décadas até se consolidar plenamente, a lei estabelece a substituição do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços pelos novos Contribuição sobre Bens e Serviços, de caráter federal, e Imposto sobre Bens e Serviços, que se destinará às esferas estadual e municipal. Também estabeleceu que o IBS deve ser cobrado exclusivamente no lugar onde os bens e serviços são consumidos, colocando fim a uma das polêmicas que mais contribuiu para que o debate sobre a reforma se arrastasse.
Para o economista e professor de economia Rogério Luiz Buccelli, que responde pela Assessoria de Planejamento Estratégico da Unesp, a aprovação da reforma é uma conquista importante, que aproxima o país das estruturas tributárias adotadas pelas nações mais desenvolvidas, e que pode facilitar o estabelecimento de futuras parcerias econômicas internacionais. Para o estado de São Paulo, porém, as novas regras poderão significar perdas, e estas perdas poderão afetar, inclusive, o financiamento às universidades estaduais públicas. Confira abaixo sua entrevista ao Jornal da Unesp.
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Depois de quase três décadas de debate, o Congresso Nacional finalmente aprovou, na sexta-feira, 15/12, a reforma tributária. O que o senhor destaca de positivo no projeto final que foi aprovado?
Rogério Buccelli: O primeiro fator positivo é que o Brasil, finalmente, adotou o modelo de tributação sobre o consumo que é empregado na maior parte dos países desenvolvidos. É o famoso IVA, imposto sobre o valor agregado. Essa mudança permitirá inclusive que o Brasil possa exercer até um certo pioneirismo, porque o que foi estabelecido é um IVA dual, com participação tanto da União como dos estados e dos municípios.
Outro aspecto a destacar, e que se relaciona ao primeiro, é o fato de a tributação não mais incidir sobre a produção, e sim sobre o consumo. Faz todo sentido pensar em um imposto sobre consumo de bens e serviços que incide sobre o consumo, ao invés de sobre a produção, que ainda é o modelo adotado com o IPI e o ICMS. Passaremos a pertencer a um grupo de mais de 130 países que usam este modelo. E também é extremamente relevante para quem pretende estabelecer acordos econômicos internacionais. O fato de o Brasil adotar a tributação sobre a origem atrapalha muito, por exemplo, o comércio com o Mercosul.
Um aspecto não muito positivo do projeto aprovado é o tamanho das isenções que foram atribuídas a diversos setores. Isso fez parte do acordo político. As reduções naquilo que pode vir a ser a alíquota podem variar desde 90%, na alíquota modal, até 40% em outros casos. Será preciso aguardar a leis complementares que vão regulamentar esses aspectos mais diretamente. Mas, de forma geral, é uma notícia excelente. Já estávamos entrando na terceira década de uma discussão infindável. Finalmente, conseguimos encontrar um espaço político para que ela se concretizasse.
E o que o senhor considera de mais problemático? Houve alguma piora no sistema tributário?
Rogério Buccelli: Ainda estamos numa discussão inicial, mas a piora que temo tem a ver com o valor que será estabelecido para a alíquota modal. Em média, o valor da alíquota do IVA pelo mundo está entre 20% e 22%. Em alguns países, não chega a 20%. Se for respeitado o princípio acordado durante as negociações, de que não haveria perdas para nenhum estado ou município, somando-se a isso o tamanho das isenções, chega-se a uma alíquota que atinge quase 27,5%. É um percentual significativo.
É preciso levar em conta que o processo todo vai demandar mais de dez anos de maturação. Mas será possível perceber, logo nos primeiros quatro ou cinco anos, a que valor a alíquota tenderá a chegar. O que não é desejável é que se ultrapasse aquilo que é cobrado hoje por meio do IPI, do ICMS e do ISS. A lei diz que os estados não poderão ganhar mais do que recebem hoje, em termos reais. Mas a ideia de uma reforma tributária consiste exatamente em buscar um equilíbrio, tanto pelo lado daquilo que é pago pelo consumidor, quanto pelo lado dos estados e municípios, para que não se prejudique sua capacidade de prestar serviços por uma eventual falta de recursos tributários. O que está sendo sugerido por certos trabalhos que estão sendo publicados é que, devido ao alcance das isenções, será preciso chegar a uma alíquota modal superior à média mundial, e maior inclusive do que a de países de porte semelhante ao do Brasil.
O senhor mencionou a questão da cobrança do ICMS, que de acordo com a nova lei não mais poderá mais incidir no lugar onde a mercadoria foi produzida, apenas no lugar de consumo. O fim da possibilidade de taxação no lugar de produção foi, por muitos anos, um argumento para que o estado de São Paulo se posicionasse contra outras iniciativas de reforma tributária. São Paulo saiu perdendo com a arquitetura final da reforma?
Rogério Buccelli: Ao olhar os indicadores, minha opinião é que São Paulo tende a perder, sim. A história do desenvolvimento econômico de São Paulo está ligada ao financiamento estatal. E o ICMS é o principal imposto do estado de São Paulo. Essa é uma realidade diferente da de outros estados. No Norte e no Nordeste, o ICMS, por motivos óbvios, não é tão importante. Na arquitetura atual, ele já veio perdendo participação. O ICMS arrecadado em São Paulo já chegou a ser equivalente a 38% de todo o ICMS arrecadado nacionalmente. Hoje corresponde a 30%, exatamente por conta da guerra fiscal.
Há um trabalho do IPEA, que está sendo muito citado, que demonstra que São Paulo vai perder porque se beneficiava mais da produção do que do consumo. E alguns municípios terão perdas particularmente expressivas, como o município de São Paulo. A implementação dessa reforma , em sua totalidade, vai levar mais de 40 anos. Os futuros governadores do estado, e também prefeitos das grandes cidades, que dependem do ICMS e do ISS, vão sentir os efeitos da mudança, e vão depender muito desse fundo de compensação. Ele será extremamente importante para o estado de São Paulo e para alguns grandes municípios.
A estrutura tributária de que dispomos hoje foi formada há muito tempo. O repasse de 25% de ICMS para os municípios na verdade foi estabelecido ainda quando o imposto se chamava ICM. E agora, os municípios vão viver de uma parte do fundo de compensação. Tudo isso ainda será determinado pela arquitetura definitiva desse fundo, que estará concentrado em Brasília.
O ICMS está ligado diretamente ao financiamento de universidades estaduais paulistas. De que forma o financiamento das universidades poderá ser impactado pelas novas regras trazidas pela reforma?
Rogério Buccelli: Esse impacto será imediato. A vinculação se dá por meio da Lei de Diretrizes Orçamentárias, que diz, explicitamente, que o percentual a ser repassado às universidades deve corresponder a 9,57% do total arrecadado pelo ICMS. Será preciso estabelecer uma outra redação, que descreva qual o novo percentual a vir do novo imposto, que é o IBS. Na hora em que isso for levado à discussão, seja no governo do estado ou na Assembleia Legislativa, já haverá um embate econômico e político.
Mas, há outro fator relevante. É que tramita hoje na Assembleia um projeto de reforma da constituição estadual que reduz o valor máximo de repasse de tributos para educação de 30% para 25%. E as universidades estão neste grupo. Então, veja que ano que vem vamos discutir a LDO no bojo de uma discussão de reforma tributária já aprovada, e simultaneamente a Assembleia Legislativa estará debatendo este projeto. Ambos os debates vão se misturar. O IBS só vai passar a vigorar a partir de 2026, mas o debate sobre a LDO em 2024 já será contaminado pelo quadro da reforma tributária.
As universidades precisam estar preparadas para esta discussão do ponto de vista técnico, administrativo, econômico e, principalmente, político, porque precisarão defender o que recebem hoje. Assim como a reforma tributária se comprometeu a assegurar a estados e municípios a manutenção do que eles recebem, as universidades também precisam defender, no mínimo, os valores nominais que recebem hoje. O percentual do IBS terá que ser rediscutido. O que há hoje é um percentual de 9,57% de um imposto cuja característica é incidir sobre a produção, não sobre o consumo. Então será necessário calcularmos novos percentuais para assegurar que as universidades recebam, nos próximos anos, pelo menos os mesmos valores a que têm direito hoje.
Imagem acima: senadores governistas comemoram a votação em sessão que votou, em primeiro turno, proposta de emenda à Constituição da reforma tributária. Crédito: Lula Marques/ Agência Brasil